بسم الله الرحمن الرحيم

درمدیریت اجرایی در کشور دو عامل نقش اساسی ایفا می‌کنند:

یکم: نیروی انسانی و درحقیقت سرمایه اصلی حرکت، تحول و اجرا

دوم: منابع مالی

هرگاه این دو عنصر با یکدیگر خوب تلفیق شوند، و نیروی انسانی توانمند، متعهد و خلاق، امر مدیریت منابع مالی را هم عهده دار شود و منابع مالی درجهت مصالح عمومی و جهت‌گیری ارتقا و تعالی جامعه و استقرار عدالت با تشخیص درست اولویت‌های پیشرفت کشور به کار گرفته شوند، جهت گیری حرکت جامعه می‌تواند به سمت پیشرفت و عدالت بوده و هم با شتاب لازم پیش رود.

قانون اساسی با اصلاحات سال 1368، مدیریت این دو رکن مهم را مستقیما بر عهده رییس جمهور قرار داده است:«رییس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما برعهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.»

یکی از مهمترین مصادیق امور برنامه و بودجه ، تهیه بودجه سالانه کل کشور است که طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسی اقدام می‌گردد:«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود»

در این اصل چند نکته مورد توجه قرار گرفته است:

1- بودجه مطابق ترتیبی که در قانون پیش‌بینی شده است تهیه می‌گردد. ظاهراً مقصود قانون گذار اساسی «قانون برنامه و بودجه کشور» است که در زمان تصویب قانون اساسی مورد عمل بوده است. این قانون می‌تواند بوسیله مجلس شورای اسلامی تصویب برسد و در واقع قانون فعلی اصلاح یا تکمیل گردد.

2- بودجه از سوی دولت تهیه می ‌گردد. اگر بتوانیم بر بودجه «قانون» اطلاق کنیم چنانکه چنین اصطلاحی متداول شده است ، شیوه تصویب آن به صورت لایحه خواهد بود و مجلس نمی‌تواند «طرح» بودجه ارائه کند.

3- وظیفه مجلس شورای اسلامی رسیدگی و تصویب است.

4- تغییر در ارقام بودجه تابع مراتب مقرر در قانون است. ظاهرا مقصود قانون گذار همان قانون مذکور در بند(1) باشد. لذا تهیه بودجه مبتنی بر قواعدی قانونی است که این قانون مقدم و مسبوق بر بودجه سالانه بوده و ترتیب تهیه و تغییر در ارقام را مشخص می‌کند.

با این وصف چه بسا مقصود از حکم«رسیدگی» که در اصل 52 قانون اساسی به عنوان وظیفه مجلس بیان شده انطباق تهیه بودجه با قانونی است که پایه و بنیاد تهیه بودجه بوده است.این تعبیر در جای دیگری از قانون اساسی مشاهده نشده که تصویب قانون را مبتنی بر «قانون» کرده باشد و در واقع دو قانون را که از نظر اعتبار مشابهند و هر دو « قانون عادی» تلقی می‌شوند یکی را برتر شناخته و تصویب بودجه را بر آن بنا کند.

این نکته نیز می‌تواند قرینه‌ای باشد که «بودجه» ماهیت قانون به معنای مصطلح آن نداشته باشد بلکه وظیفه ویژه‌ای برای مجلس با فرآیندی تعریف‌شده باشد. فایده چنین تفکیکی در این امر است که اصولا مجلس ضمن بررسی لوایح دولت، معمولا تغییرات و اصلاحاتی در آن به عمل می‌آورد، که اصولا محدودیتی جز محدودیت اصل «75» قانون اساسی ندارد و یا اگر «رسیدگی به بودجه» کار ویژه خاص مجلس باشد، نمی‌توان آثار و احکام لوایح دیگر دولت را بر آن مترتب کرد . کلمه «رسیدگی» که به نظر غیر از «بررسی» باشد این کار ویژه را توصیف می‌کند. به نظر می‌رسد رسیدگی توجه به امری است که قواعد و مقررات پیشینی دارد و در حقیقت رسیدگی ، داوری در اعمال آن قواعد است، حال آنکه بررسی ارزیابی مفید یا مناسب و یا به مصلحت بودن امری است با ملاحظه مجموعه جهات.

بودجه دو رکن اساسی دارد یکی منابع و دیگری مصارف. ماده 24 قانون برنامه و بودجه کشور منابع مالی برنامه‌های عمرانی و سالانه را درآمدهای نفت و مشتقات آن، مالیات‌های مستقیم و غیر مستقیم و سایر درآمدهای دولت و نیز وامها و اعتبارات داخلی و خارجی و وجوه مربوط در خزانه می‌داند.

برآورد منابع در طول یک سال به وسیله دولت با توجه به واقعیات خارجی (و نه ذهنی) صورت می‌پذیرد که البته حصول این منابع قاطع نیست ولی اصولا به صورت عادی تحقق آن معقول و متعارف است. مصارف نیز با توجه به رویکردهای اساسی دولت، اهداف وظایفی که دولت‌ها دارند، اولویت‌ها و ضرورت‌ها و برنامه‌ها و اسناد بالا دستی تنظیم می‌شوند. توازن و تراز بین منابع و مصارف ضمن حفظ جهت‌گیری‌های اساسی دولت‌ها در بودجه به صورت واقعی باید تدارک شوند این امور بیشتر تحلیل واقعیات هستند یا ایجاد و خلق و تاسیسات جدید قانونی.

مشکلاتی که در امر تصویب بودجه واقع می‌شود معمولا تمام یا بخشی از امور زیر است:

1- مجلس در روند رسیدگی و تصویب به خلق منابع جدید می‌پردازد. این منابع مورد تایید دولت قرار نمی‌گیرد، تحقق آن ممکن نیست و چه بسا تلاش برای تحقق و وصول این منابع مشکلات و هزینه‌های اجتماعی داشته باشد. مثل مالیت‌ها و عوارض خاص یا افزایش قیمت کالا و خدمات .

2- در برابر این منابع جدید، مصارف ویژه‌ای تدارک می‌شود. این مصارف ممکن است با اولویت‌ها و برنامه‌های دولت منطبق نباشد.

3- برآورد و تامین این هزینه‌ها دقیق و واقعی نباشد.

4- هزینه‌ها دائم و پایدار باشند ولی درآمدها محدود به یکسال مالی .

5- با اسناد بالا دستی مثل برنامه‌های بلند مدت مثل برنامه پنج ساله هماهنگی نداشته باشد.

6- حقوق دائم برای اشخاصی ایجاد نماید. که پس از استقرار این حقوق ، اعتبار منشاء آن که قانون باشد از بین رفته است و پاسخ به این حقوق مکتسبه دشوار می‌شود.

7- شکل تصویب قوانین عادی از نظر آیین‌نامه داخلی مجلس با شکل تصویب بودجه متفاوت است. لذا ممکن است تامل و بررسی کارشناسی کافی در این امور صورت نگرفته باشد.

8- برخی اقدامات از وظایف ذاتی دولت است و الزام دولت از سوی مجلس ناقض این اصول می‌تواند باشد. اگر این امور از شؤون قانون گذاری باشند و از اختیارات مجلس محسوب شوند. اما ضمن بودجه به تصویب برسند مشکلات حقوقی جدید ایجاد می‌کنند از جمله می‌توان علاوه بر اشکال شیوه تصویب و بررسی کارشناسی لازم به این امور اشاره کرد:

‌الف- بودجه برنامه یک سال است ولی این حقوق دائم و ثابت برای سالها هستند.

ب- قانون بعد از انتشار رسمی و انقضای مدت قانونی لازم الاجرا می‌شود ولی بودجه چنین فرایندی را طی نمی‌کند و از ابتدای سال مالی قابل اجرا خواهد بود، اگرچه منتشر نشده باشد.

ج- اصولا بودجه واقعی که ارقام درآمدها و طرحهای یکسال است انتشار رسمی نمی‌یابد.

د-‌ قوانین مصوب مجلس مورد بررسی شورای نگهبان قرار می‌گیرند ولی آنچه به عنوان بودجه مورد بررسی شورای نگهبان قرار می‌گیرد، فقط احکام بودجه یا تبصره‌های آن است و این نه کل بودجه است و نه واقعیت بودجه . اصولا ارقام و پیوست‌های و جداول «بودجه»‌ است، که معنی واقعی بودجه را دارند که چه بسا به شورای نگهبان نیز ارسال نمی‌شوند. لذا جهت‌گیری‌های پوشیده و پیچیده میان اعداد و برنامه از حیث رعایت اسناد بالادستی مثل قانون اساسی، قابل کشف نیستند.

و این یک رویه و سنت شده است. به ندرت اتفاق افتاده است که در اثر پی‌گیری ویژه یک نهاد، در رقم بودجه آن دستگاه، توجه ویژه شورای نگهبان معطوف به جداول شده باشد. مثل کاهش اعتبار صدا و سیما در یکی از سالهای دوره مجلس ششم که شورای نگهبان در موضوع مداخله نموده و کاهش بودجه این نهاد را مخل وظایف قانونی آن مذکور در قانون اساسی تلقی کرد. البته استدلال شورای نگهبان درست است که نمی‌تواند به موضوعات کمی بودجه ورود کند.

با این وصف اگر برنامه دولت در حذف تبصره‌ها و احکام تحقق یابد، و بودجه شفاف و کاملا به معنی واقعی «بودجه» شود، موضوعی برای بررسی شورای نگهبان در امر بودجه باقی نمی‌ماند.

د-شورای نگهبان طرحهای مجلس شورای اسلامی که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی می‌انجامد ، مغایر اصل 75 قانون اساسی می‌شناسد و در لوایح دولت که با اصلاحات مجلس به چنین مشکلی منتهی می‌گردد، همین اشکال را وارد می‌داند و این معنی اصل 75 قانون اساسی است. ولی شورای نگهبان در مورد بودجه یعنی هزینه‌های فاقد منبع و درآمد و یا کاهش درآمدهای دولت چنین ایرادی را وارد نمی‌داند.

از سویی تغییرات مجلس را در بودجه ارائه شده به وسیله دولت چه در درآمدها و چه در هزینه‌ها جایز می‌شمرد. در حالی که تفاسیر شورای نگهبان ارائه طرح در مورد بودجه و یا اصلاح یا متمم آن را خلاف اصل 52 می‌شناسد. یعنی اگر از ابتدا طرحی ارائه شود که در مورد بودجه باشد شورای نگهبان آن را مغایر اصل 52 می‌شناسد، اما اگر لایحه بودجه دولت به نحو گسترده‌ای تغییر یابد و درواقع تبدیل به طرح جدیدی گردد آن را مغایر قانون اساسی و اصل 52 نمی‌شناسد.

پایه این امر بر دو نکته استوار است:

اول اینکه شورای نگهبان لایحه بودجه را مشابه سایر لوایح و تابع احکام آن می‌داند لذا به مجلس حق می‌دهد همچون سایر لوایح نظرات دولت را تغییر دهد،‌ چون طرح و لایحه دو شیوه خلق قانونند.

دوم اینکه: برغم حکم فوق اعمال اصل 75 را در مورد لایحه بودجه که با تغییرات فراوان مجلس مواجه است نمی‌پذیرد و لایحه بودجه را موضوعاً و تخصصاً از عداد لوایح دیگر خارج می‌کند.

در حالی که به اعتقاد برخی اصل 75 قانون اساسی در مورد بودجه به طریق اولی صادق است . سخن دولت درست از همین مشکل نشأت می‌گیرد چون با این وصف «لایحه» بی‌معنی می‌شود و مدیریت دولت بر منابع و مصارف کشور، غیر ممکن می‌گردد. برنامه‌ریزی مبتنی بر واعقیات ممکن نمی‌شود و این تفسیر شورای نگهبان اندکی ناهگون و تعارضمند می‌نمایاند.

وقت آن رسیده است که واقعیت بودجه و ماهیت حقوقی آن مورد توجه قرار گیرد و در تصویب و تایید و بررسی در شورای نگهبان از یک وحدت و یکپارچگی برخوردار شود. اگر حکم قانون دارد همه احکام از جمله اصل 75 و بررسی ارقام و جداول و ردیف‌ها... مورد بررسی حکمی از سوی شورای نگهبان قرار گیرد.

و اگر پدیده‌ای با تعریفی منفک از قانون است، حدود اختیارات دولت و مجلس در مورد تصویب آن بازکاوی شود. به نظر می‌رسد مجلس می‌تواند بودجه را نپذیرد و آنرا رد کند، اما نمی‌تواند نظر خود را بر دولت به صورت مصوبه تحمیل کند. در این صورت اصل 52 بی‌معنی است.

بودجه همچون یک معادله ریاضی و یک برنامه مدیریتی است، اگر غیر واقعی و برمحاسبات ذهنی و آرزویی پایه گذاری شود، مدیریت اجرایی مختل می‌شود. شاخص سنجش بودجه عقل و تدبیر است.وقتی با این ملاک تدوین شود کارآمد است.

من به آنچه در سال 1380، در مورد قانون وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست جمهوری مصوب 1365 گفته‌ام پایبندم و تغییری در دیدگاهم حاصل نشده است و خلاف آن تا کنون سخن نگفته‌ام اما در مورد دغدغه‌های رییس جمهور در نامه به رییس مجلس می‌گویم نباید بدان پاسخ شکلی داد، باید محتوای آن را مورد مداقه قرار داد، چراکه موضوعی منطقی و عقلانی است.

کلامی نورانی از امام صادق (ع) را حسن ختام این نوشته قرار می‌دهم که فرمود:«بقای جامعه، مردم و حیات دین در این است که اموال در اختیار کسانی قرار گیرد که بایسته‌ها را می‌شناسند، اولویت‌ها را درمی‌یابند و بهترین بهره‌وری‌ها و استفاده‌ها را با اموال به عمل می‌آورند.»

و این اساسی‌ترین‌دغدغه است.